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·在现行的行政许可框架下更好地发挥协会作用的建议 ·
 加入时间:2004-4-7    阅读次数:

    内容提要:《行政许可法》的颁布是我国推进政治体制改革和建设政治文明的重要举措,充分发挥行业协会的自律管理作用是完善我国社会主义市场经济体制的重要内容。

    在以《行政许可法》、《注册会计师法》为主体的现行行政许可框架下,如何更好地发挥注册会计师协会的作用,本文提出,在强调依法行政的同时,应坚持协会自律管理的基本取向,并就如何处理好当前注册会计师行业管理中的具体问题,提出了五点建议。

    加强注册会计师行业建设、规范行业发展,是当前我国完善社会主义市场经济体制的重要一环。对此,财政部领导十分重视和关心。2002年底,财政部按依法行政的要求,将注册会计师协会代行的《注册会计师法》规定的财政部门职能,转由财政部门直接行使。

    如何进一步加强和规范注册会计师行业的管理工作,特别是在现行行政许可框架下更好地发挥协会的作用,处理好行政监督和行业自律职能的关系,既坚持依法行政又充分发挥协会的作用,是当前急需解决的重大问题。就此,谈谈自己的几点认识。

    一、中介行业的管理应当充分发挥协会自律管理的基础性作用

    市场中介行业的管理和发展,是完善社会主义市场经济体制的重要内容。党的十六大、十六届三中全会和国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见,都多次强调要充分发挥行业协会的自律管理作用。财政部领导也多次强调要充分发挥注册会计师协会的“服务、监督、管理、协调”职能,加强行业自律体制建设。

    这些都深刻表明,市场经济体制建设和市场机制的完善,需要发挥好行业协会自律管理的基础性作用。

    第一,政府职能转变、精简行政审批,需要由行业协会承担起行业管理的职能。朱镕基同志在中央国家机关党的第十三次会议上曾指出,改革逼迫我们尽快培育和发展行业协会,使行业协会的作用真正得到发挥,并承担起政府转移出去的一些职能。

    温家宝总理在今年人大会议的政府工作报告中再次强调,要加快政企分开,进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

    进一步推进政府职能转变、精简行政审批,还权于市场和社会,实现政企分开、政事分开、政社分开,需要由行业协会承担起行业管理的职能。

    第二,《行政许可法》的全面贯彻落实,有赖于发挥行业协会的作用。《行政许可法》在规范政府行政许可行为的同时,为行业协会作用的发挥提供了巨大空间和法律支持。

    《行政许可法》对是否设立行政许可明确提出了四个优先,其中包括行业组织或者中介机构能够自律管理的优先,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的优先。同时明确,法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,可以自己的名义实施行政许可。

    这四个优先的全面贯彻,也需要切实发挥协会的作用。

    第三,国家实施人才战略,加快专业人才队伍建设,需要发挥行业协会的主体作用。中央人才工作会议以及加强人才工作的决定,向全党提出了加快人才队伍建设的战略任务。其中,对人才评价机制的建设提出了新思路,即党政人才由老百姓来评价;经营人人由市场来评价;专业人才由同行来评价。

    注册会计师作为重要的专业门类,要体现同行评价的要求,应当建立以协会自律为主要形式的评价机制,依靠协会做好注册会计师的选拔、吸收和培养、发展等行业人才建设工作。

    第四,注册会计师行业的专业特性,要求行业管理充分倚重协会的专业管理优势。注册会计师行业的管理,应当在有效发挥政府监管威慑力的同时,充分发挥协会自律管理的基础性作用。

    注册会计师协会对行业的自律管理,一是因为具有突出的专业优势,二是因为协会的自律监管更具敏感性、针对性、及时性和灵活性,因而更有效率,而且成本较低。

    第五,国际经验表明,行业协会的自律管理始终处于行业管理的主导地位。世界各国和地区,无论是大陆法系还是英美法系国家,行业协会的自律管理始终处于行业管理的主导地位,即使个别国家在立法上保留了政府的监管职能,但在实际操作中,仍然是通过发挥行业协会的作用来实现。

    我们注意到,安然事件后,美国强化了对注册会计师行业的监管,但并不是由政府直接介入监管,而是成立独立的非政府监管机构,表现出美国政府小心翼翼处理行业监管事务、尽力避免损害协会自律管理作用的态度和立场。针对美国的做法,欧洲各国的组织也一再呼吁,要充分发挥行业协会自律管理的基础性作用。

    综上所述,充分发挥行业协会自律管理的基础性作用,是我国完善社会主义市场经济体制、转变政府职能和建设政治文明的必然要求。

    二、在现行行政许可框架下,强调依法行政的同时,应坚持协会自律管理的基本取向。

    基于自律管理在行业管理中的基础性作用,在现行行政许可框架下,处理依法行政和发挥协会作用的关系时,应该坚持协会自律管理的基本取向,就像国家在做好宏观调控的同时,发挥市场对资源配置的基础性作用一样。

    在现行行政许可框架下,坚持协会自律管理的取向,发挥协会作用有很大的空间。比如,对于法律已经赋予协会的职能,要充分到位,不断拓展其工作空间;对于法律规定由财政部门行使的职责,在不违反依法行政原则的前提下,应充分倚重协会自律管理的优势和作用;对于法律没有明确规定的行业管理事项,应充分信赖并尽量交由协会来办。

    坚持协会自律管理的基本取向,才能有效避免依法行政中过度强化财政部门对行业的行政管理,妥善处理好行政管理和协会自律管理在职能与力量上的配置,防止出现双轨并行又相互交叉、重叠的行业管理局面,更好地发挥注册会计师协会“服务、监督、管理、协调”的职能,推进行业健康发展,切实维护社会公众利益。

    三、当前充分发挥协会自律管理作用的几点建议

    在现行行政许可框架下,如何体现协会自律管理的基本取向,处理好当前行业管理中的具体问题,有以下几点建议:

    第一,关于行业监管。职能划转中,注册会计师协会已将案件的查处职能转交了财政监督检查机构,这有利于发挥政府行政监督的威慑作用。建议在今后行业监管的分工和定位上,财政监督检查机构负责案件的查处工作,注册会计师协会负责行业的日常监督检查工作。

    主要考虑是,对全国4000多家会计师事务所进行常规性的普查,所需的专业资源是巨大的。目前,中注协已经建立了以帮助教育和督促提高为目的、以必要的惩戒为补充的行业执业质量检查制度。如果财政部门再对执业机构开展常规性、大规模的检查,势必加剧行业已经面临的政府部门多头监管的局面,并且也会给财政监管工作带来极大压力。

    第二,关于独立审计准则。现行《注册会计师法》规定,中注协拟订执业准则、规则,财政部批准发布。建议财政部将批准发布审计准则作为一个例行的程序性要求,而不作实质性和技术性的审核。

    因为,中注协对独立审计准则的制定,采取了非常严密的专家拟订和境内外两个专家组的咨询审议程序,每项准则的起草出台,都要对其专业背景、技术细节以及与相关准则的复杂关联,进行反复研究、论证和推敲。  目前,中注协正着力完善准则制定机制和程序,正在组建“审计准则委员会”,由财政部门及其他政府相关部门的代表、专家学者和行业会员,共同参与准则制定的审议和决策。如果采取实质性和技术性审核,一方面专业胜任难度大,另一方面也影响准则的制定效率。

    第三,关于注册会计师注册。按照《注册会计师法》和《行政许可法》的规定,注册会计师协会负责注册,报财政部备案。我们理解,协会的注册属于法律授权的、由协会实施的行政许可。

    建议改变目前形式上备案、实际上审批的做法,强化省级协会的注册责任,并充分发挥中注协对省级协会注册工作的监督、指导作用。

    第四,关于涉外管理事务。  中注协作为国际会计师联合会组织的成员,同时与几十个国家和地区的会计师组织保持有密切的合作和交往关系,对于各国和地区职业会计师组织及国际会计师组织的政策变化,以及各国和地区注册会计师资格的准入水平等,都有深入的了解,情况掌握及时、全面,反应灵敏。

    为此建议,行业涉外日常管理事务交由协会办理。执业资格互认和考试科目互免的谈判工作,作为市场开放的环节,在行业层面,建议按照国际惯例和对等原则,由中注协与境外会计师组织进行谈判。

    第五,关于信息系统建设。目前,全国注协系统已制定实施了会员注册、会员诚信档案、业务报备、会计师事务所信息统计等信息系统,形成了比较全面的行业基础信息、特种信息的收集、整理、发布和管理信息系统。建议财政部门对注协的信息系统实行资源共享,不再重复建立相应的制度和系统,既减轻财政部门的行政管理负担,也减轻注册会计师和会计师事务所的双重报送负担。

(陈毓圭)