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·政府部门 做好自我革命的准备了吗?——写在《行政许可法》实施之前  ·
 加入时间:2004-7-13    阅读次数:

  《行政许可法》即将从7月1日开始实施。自从去年8月27日十届全国人大常委会表决通过这部法律以来,它就被看做中国规范行政行为和政府行为的一部“里程碑”式的法律,被称做中国政府即将进行的一场“自我革命”。一年多时间里,各地政府、中央各部门为配合这部法律的实施,已经取消和修改了大量不符合《行政许可法》法理精神的行政规章,由此将带来的深刻变革和影响,也许是我们目前尚不能完全体会的。

  基本法理
  
  行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织提出的申请,经依法审查后,准许申请人从事某种行为、确认申请人的某种权利、或者授予申请人某种资格。通俗地说,就是平常人们所说的行政审批。行政许可的主要功能包括:
   
  控制危险的功能。例如对关系国家人民安全的枪支、刀具等物品进行控制,对关系生态环境保护的事项进行严格的审批;
    
  合理配置资源的功能。这里多指有战略意义或不可再生的资源,如石油、土地、水等等,应由政府统一规划、合理配置;
    
  提供信息认证的功能。例如,政府对律师、医生、会计师等特殊职业需要的人才进行考评,为他们颁发许可证,以政府的信誉担保他们可以为公众提供某种服务。
    
  在法治国家,除非法律禁止,公民可以从事一切活动,而行政许可正是“公民权利”和“法律禁止”两者之间的一个结合点。它既可能是对某些行为的限制或禁止,也可能是某些限制或禁止的解除。举例来说,公民享有出入境的权利,但法律禁止公民随意出入境,因此就要通过一定的行政许可,使公民在办理护照以后可以顺利出入境——这是通过行政许可对某种行为进行限制。再比如,企业没有随意兴建房地产的权利,但如果企业通过行政许可,取得土地使用权等一系列行政许可后,就可以从事房地产开发——这是通过行政许可,对某种限制或禁止进行解除。

  对居民的影响:便利及权益保障
  
  从本质说,《行政许可法》规范的是政府行为,而规范政府行为的目的是为了提高行政效率和更好地为社会和公众服务。小到办理驾驶执照、护照、结婚证,大到开店、办企业,每个人的生活都离不开行政许可。但是,长期以来过多过滥的行政审批既给人们带来了麻烦;同时,一大批不符合市场经济规律、甚至侵害公民权利的行政许可长期存在,也损害了政府部门的形象。比如,近来各地政府纷纷取消了对外来务工人员在就业、居住等方面的限制性、歧视性规定,而很多类似的规定在长达10多年的时间内存在着。在以往市场经济体制尚未建立之时,这样的规定被人看做是正常的,而随着经济的发展和法制进程的深入,类似的行政许可已经遭到社会和公众的强烈反对,必须进行取消和清理。
    
  总体说来,《行政许可法》为中国公民带来的好处主要体现在便利化和权益保障两个方面。涉及的主要规定有:
    
  符合法定条件、标准的申请人,有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得进行歧视。
    
  如果一个行政许可涉及几个部门,当事人可以只向其中一个部门提出申请,由这个部门进行协调并最终把审批结果送达申请人。
    
  行政机关无论以任何理由更改许可事项、收回许可证,都应对因此给申请人造成的财产损失进行赔偿。
    
  除了必须收取的检验费、鉴定费以外,行政机关应当无偿为申请人服务。
    
  对申请人的一般申请应在20天之内作出决定,跨地区跨部门的审批最长不得超过一个月。
    
  在《行政许可法》出台前后,国务院分批取消了多项行政许可事项,民政部取消和修改了对婚姻登记的多项规定,公安部出台了30项涉及办理护照、驾驶执照、身份证等方面的手续简化措施——原来的那些繁琐和不合理的手续长期以来受到老百姓的普遍抱怨却长期得不到解决,正是《行政许可法》的出台加快了这些部门进行自身改革的速度。

  对企业的影响:公平透明 充分竞争
  
 《行政许可法》对企业的影响,有些和上面所说对居民的影响是一致的,比如可以只向一个部门提出某项申请,而不必再为办一个批文在数个部门间东跑西颠;再比如,如果企业所取得的行政许可被撤消,政府应当进行补偿等等。而更重要的一条是:凡是能够通过市场竞争解决的问题,行政许可将不再加以限制,这在企业的市场准入方面具有十分重要的意义。近来很多地方取消了外地企业进入本地市场的限制性规定,正是《行政许可法》精神的一个重要体现。
    
  另外,由于越来越多的多种所有制类型企业进入到公共资源配置领域内,保障行政许可的透明和公正因此成为这部法律的重点之一。《行政许可法》规定,凡是垄断性、公共性事项的行政许可必须经过招标、拍卖等方式进行;牵涉到第三方利益的必须举行听证;行政许可的结果必须公示,接受监督。行政机关如果进行暗箱操作,所做出的行政许可将有可能被撤消或者被宣布无效。

  对政府的影响:规范起点而非终点
  
  实施《行政许可法》,实际上受影响最大的是政府本身。这种影响首先表现在对行政许可设定权的限制上:

  国务院可以通过制定行政法规的形式来设定行政许可。必要时,国务院还可以采用发布决定的方式设定行政许可。
    
  国务院部门规章不得设定行政许可。
    
  省级政府规章可以设定临时性的行政许可,如果实施满一年后还需要继续实施,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
    
  在这里最引人注目的是国务院部门规章不得设定行政许可一条。据说,在国务院行政审批改革工作领导小组清查各部门行政审批事项的过程中,一开始有的部门漏报或者故意不报;后来领导小组强行规定,没有上报的审批项目视同于取消。于是,各部门又争先恐后,将许多不该报的项目也都报了上来。最终经过严格区分和甄别,结果让人大吃一惊:国务院部门共有行政审批项目3674项。从黄金首饰的定价到丧葬用品的产销,从39度以上白酒的广告到大学涉外客座教授的聘请,审批项目五花八门,让人眼花缭乱。这里面有很多是“含金量”很高的审批项目,所以各部门舍不得放弃。而经过三轮清理,国务院部门目前还剩余近1900项审批项目,这些项目基本全部具有法律依据,有的将以国务院决定方式公布,有的将以内部文件的方式予以保留。总而言之,要么上升为法律、法规、决定,要么失去行政许可的权力——是对政府职能重新定位的一次“大洗牌”。
    
 《行政许可法》对政府行为的影响还表现在:
    
  只有行政许可所依据的法律、法规被修改或废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化,行政机关才可以依法变更或撤回已经生效的行政许可;行政机关无论以任何理由更改许可事项、收回许可证,都应对因此给申请人造成的财产损失进行赔偿。
    
  这是对政府设定行政许可的一种有力约束,目的是为了防止“朝令夕改”,保持政令的稳定性。
    
  另外,取消以往的行政审批项目,也意味着政府在管理模式上必须加以改进。往往对一些需要加以监管的机构和场所(例如网吧、娱乐场所等),管理部门往往只靠发许可证的方式来简单判定其是否合法经营,但对经营过程中存在的许多问题却疏于监管。如今,管理部门也许不用再审批这样的场所能不能成立,但却仍然要对这类场所的运营进行监管。这也就意味着,管理部门必须把更多的精力投入到日常的监管工作中来。
    
  总之,《行政许可法》对政府行为的规范是全面而深刻的,体现出了“有限权力、法制统一、透明廉洁、公正诚信、便民高效”的基本原则。当然,《行政许可法》不是万能的,它对政府行为的约束更多的是体现在技术层面。是对政府法制内行为的约束而非法制外行为的约束。《行政许可法》可以规定一个政府部门该设定哪种行政许可,以及这些行政许可怎么实施,然而,它却无法对一个部门的非正常决策行为进行约束,比如盲目投资和重复建设,比如滥用职权侵占耕地等等。从这个意义上说,《行政许可法》是规范政府行为的起点,而远非规范行政行为的终点。  

来源: 中国财经报