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 加入时间:2001-12-12 16:06:16    阅读次数:

我省注册会计师、注册资产评估师行业的现状及建立与市场经济相适应的行业管理体制的建议

    近几年来,在财政部、中注协的领导下,省市注协站在行业发展全局的高度,锐意改革、开拓进取,开展了系列卓有成效的工作。在经历了清理整顿、体制改革、归类合并等重大整顿和改革后,整个行业呈现出良好的发展势头,充满了生机与活力。目前,全省共有会计师事务所120家,其中有限责任制事务所89家,合伙制事务所31家,执业注册会计师1255名;资产评估机构92家,其中专营资产评估机构12家,兼营资产评估机构80家,执业注册资产评估师316名。这些中介机构和执业人员在建立和完善社会主义市场经济体制,维护正常的市场经济秩序等方面发挥着越来越重要的作用。但是,随着我国各项深层次改革的整体推进和行业改革的不断深入,在行业建设与管理工作中许多新情况、新问题相继凸现。急需全行业予以高度重视,找准解决问题的对策,以促进行业在现有的基础上向着更快、更高、更强的方向发展。具体讲,当前行业建设中存在的问题突出表现为以下四对矛盾:
一、市场经济的产物与非市场经济土壤之间的矛盾
(一)社会审计的委托主体缺位,注册会计师的作用难以有效发挥
按照两权分离的原则,经营者受托对企业的经营负责,所有者通过某一超然独立的第三者为之提供客观、公正、真实的经济信息来了解和评判企业的经营业绩。这种委托代理关系是注册会计师得以产生的内在动力和根本原因。但是,从当前我国国有或国有控股企业的经营与管理实践看,一方面,虽然从理论上明确了国家是企业的所有者,企业厂长(经理)是受托经营者,而实际上并没有哪个部门真正代表所有者的身份,也没有将所有者人格化,导致事实上的所有者虚位或者缺位;另一方面,虽然国有企业正在积极推行现代企业制度,但真正意义上的公司法人治理结构至今尚未建立起来,企业老板往往既是公司的董事长又是总经理,经营权与所有权未能得到实际分离,完全体现为一种企业的“内部人控制”现象。形成当前社会上事务所央求企业进行审计的委托倒置局面。因为,由公司经理人委托会计师事务所审计本来是公司经理人编报的财务报告,只是为了应付政府的管制,故企业没有对事务所提供高质量服务的需求,只希望以低价获得审计报告。这样做的后果,一方面因为审计需求不足,事务所竞相压价,乱搞分成,严重影响了执业质量,加大了审计风险;另一方面政府部门又在抱怨注册会计师的执业质量低下,不能让其放心,使得注册会计师陷入左右为难的尴尬境地。
(二)政府干预审计业务的现象仍然十分普遍
事务所脱钩改制工作的顺利完成以及清理整顿经济鉴证类社会中介机构工作的积极进行,虽然使部门分割、行业垄断的问题得到了极大改观,但是政府干预注册会计师审计业务的现象仍然十分普遍。在审计业务的执行上,企业经营者往往出于自身“业绩”的考虑或迫于政府领导部门“政绩”需求的压力,而通过编造利润或产值指标等不正当手段来粉饰会计报表。所谓“厂长利润、书记指标”现象,实质上是行政干预的结果。而企业往往将此种无奈转嫁到注册会计师身上。在这种环境下进行审计,一方面是按照国家法律、法规和行业规范的规定;另一方面则要考虑有关部门的“特殊”要求,注册会计师经常要在权与法之间走“钢丝绳”,一不少心,就会成为代人受过的替罪羊。在行业规则的制定上,目前仍然留有计划经济的痕迹,如按照市场竞争规则的要求,中介行业的服务收费标准应本着“谁委托,谁付费”的原则,在委托双方平等自愿的基础上执行市场价。但是我国的服务收费标准完全要由国家物价部门统一制定,并限定了最高收费标准。另外,由于政府部门职能转变不到位及相互间协调不够,对于同一企业的同一张会计报表,经常会出现多个部门的确认。比如税务部门办理企业的纳税申报,经贸委、企业工委进行企业年薪制的业绩评价,审计部门对企业的厂长(经理)的离任审计以及财政部门对国有企业的效绩评价,都要对企业的财务会计报表进行审核,并发表意见。而且由于考核的角度与目的不同,其评价的方式与手段也就有所差异,导致了考核的结果往往不尽相同,甚至大相径庭。从正面讲,这些考核结果能够从侧面间接验证注册会计师的审计成果。但反面来说,则大大加重了企业被检查、被审计的负担。同时,也往往因结果的不同,引起政府部门对注册会计师的误解或者不信任,甚至横加责难,大棒出手。
(三)审计准则的理想要求与现实环境不匹配,存在脱节现象
自1995年以来,我国相继制定发布了一系列独立审计准则。这些准则初步形成了以基本准则为中心的注册会计师独立审计准则规范框架体系,与国际审计准则具有实大的趋同性,我国审计制度的国际化进程也因此取得了突破性进展。客观地讲,这些准则科学、规范,具有超前性,完全适用于纯市场经济条件下的经济环境。但是,由于我国尚处于市场经济发展初期,市场机制发育还不成熟,企业原始财务数据失真严重,外部又缺少真实信息的需求者,加之一些执业机构和执业人员质量意识和风险意识不强。因此,理想模式下的审计准则常常与现实环境存在脱节现象。一方面导致往往通过审计准则规定的正常程序执行的审计操作并不能验证会计报表的真实程序;另一方面导致部分执业机构和执业人员干脆不按审计准则行事。
二、行业监管与自律发展的内在需求与协会的现实模糊定位之间的矛盾
(一)双重身份往往使协会陷入两难境地
一直以来,协会集政府监管与行业自律职能于一身。一方面受财政部门委托,对行业履行着部分行政管理职能,具体体现在“监督、管理”上;另一方面又收取会员的会费,作为行业自律管理组织,发挥着“服务、协调”作用。协会身份的双重性,导致了协会在实际工作中的两面性和妥协性。因为要体现政府的利益,维护国家的意志,协会必须采取强制措施,加大对行业的监督与处罚力度,对一切弄虚作假行为予以坚决遏制和严厉打击;而要代表行业利益,协会则应时刻从维护会员的角度出发,以行业代言人的身份,积极通过各种合法渠道同政府各部门进行协调、沟通,做好服务工作,改善外部环境。但是,在这一过程中,政府利益与行业利益往往不尽一致,有时甚至会形成完全相反的对峙局面。此时,到底孰重敦轻、何去何从,协会则很难做出抉择,常常面临左右为难的被动局面。特别是,改制后事务所强烈要求协会的构成要充分体现事务所意愿。
(二)目前行业协会并不是真正意义上的“准政府”  
准政府的含义应该是由国家直接授予一定权限,自主行使职能,独立于任何政府职能部门之外的行业监管组织,如保监会、证监会等。而当前的注册会计师协会,实际上只是挂靠于财政部门的事业单位,其行政职能的履行,也仅仅是一种与政府之间的委托代理关系,没有自主权。并且,随着市场经济体制改革的不断深入,以及我国加入WTO后,政府职能行使上的这种委托代理关系将逐步消除。
(三)由于行政处罚与行业惩戒的合一,根本上导致了协会的监管效率低下
目前,行业内部的一些自律性惩戒行为全部提升到了行政处罚。由于行政处罚对程序的合法性和证据的充分性具有很高的要求,且执行程序相对复杂,使得协会无法通过行政处罚的手段及时解决行业自律管理中的所有问题,导致行业监管效率不高。
三、微观基础的超前发展与宏观层次的滞后管理之间的矛盾
(一)现行法律、法规不健全,没有形成一套比较完整、系统的法律体系
《注册会计师法》自颁布实施以来,为注册会计师依法执业,维护注册会计师及社会公众的合法权益,提供了有力的法律保障,极大地促进了行业的健康发展。但随着市场经济建设的不断深入,现有《注册会计师法》已经严重滞后于注册会计师行业的发展。加之对于当前行业的一些重大改革举措未能及时通过法律、法规的形式采取跟进措施,直接导致了改革的变形或者走样。比如脱钩改制后,原事务所的风险基金何时可以处置,如何进行处置,业务档案的保管期限和法律追溯期限到底如何确定,原部分脱钩改制时职龄内的注册会计师是事务所发起人,现已超出执业年龄,这部分人又将如何处置;在推动事务所上规模、上水平过程中,合并后的事务所特别是跨省域合并的事务所,其内部控制、分所管理将如何进行,其后续教育的认定、报告的签署等问题又以何种方式加以解决;现有有限责任事务所改制为合伙所时,其内部合伙人的产生方式,原有事务所的商誉确定以及股权的回购等,也都急需从法律、法规上予以明确和解决。
(二)行业管理手段粗放,缺管科学性
以往的一贯做法,在我国仅限于按事务所的业务收入、注册会计师人数等表面指标的考核,来评价一个事务所的现有实力或优劣程序,而往往并不去考核事务所的一个最根本的因素—执业质量。另外,随着事务所责任风险的加大,省注协正积极为事务所提供商业投保机会,但对于职业保险的效果以及参与职业保险的具体方式和途径,行业也并没有相关法律、法规上的明确规定。同时,会计师事务所在实行了商业投保后,原事务所的职业风险金是否还要继续提取,二都者之间的关系将如何理顺等,都需要行业认真搞好调查研究,从总体上进行考虑解决。
四、市场高层面需求与服务低层次供给之间的矛盾
(一)复合型人才短缺,影响了向非法定业务领域的拓展
当前,行业内的一个普遍感觉是僧多粥少,都挤在审计和验资这些业务当中。其实一些业务比如管理咨询、企业策划等不是企业没需求,而且碍于人员素质和业务能力的限制,特别是缺乏复合型人才而不敢做或者做不了。
(二)注册会计师整体素质不高,年龄及知识结构不合理,地区发展不平衡
由于我国恢复注册会计师制度只有十几年的时间,人才的培养与积累还不能满足市场发展的现实需要。目前,考核通过的注册会计师占到了注册会计师总数的70%多,且年龄普遍偏大,知识结构普遍偏低,这是制约行业加速发展的一大瓶颈。特别是对于经济相对落后地区的县级事务所来说,一方面专业人才匮乏;另一方面在脱钩改制时政府还甩下了过多的闲置人员包袱。在这种情况下,事务所维持生存已很困难,更谈不上向前发展。
(三)取得注册会计师资格人员进入行业的比例偏小
经过九年注册会计师考试,现只有不到1/3的人员专职进入注册会计师行业。同时,行业内优秀人才出现了向证券公司、涉外金融机构或“五大”流动的趋势。
出现以上矛盾的原因尽管很多,但从根本上讲,是我国社会主义市场经济不发达、不完善在注册会计师行业中的体现。存在问题和矛盾并不可怕,关键是要在充分搞好调查研究的基础上,制定出解决问题与矛盾的途径和方法,并努力做到对症下药。具体地讲,解决上述问题必须“理顺一个体制,完善两个体系,加强三项建设”。
一是理顺一个体制。即必须尽快理顺注册会计师行业管理体制。从西方国家的管理实践看,尽管它们的市场发育已经十分成熟,但政府始终没有放弃对注册会计师行业的监管。在相对自律的美国,始终把监督会计师事务所的业务质量作为保证注册会计师行业实现自律的基础。如果会计师事务所经常执业不当或损害社会公众的利益,政府就会采取措施进行直接监管。近年来,各国政府有对注册会计师行业加强监管的趋势。另外,从单纯自律性管理模式看,其权威性不如政府监管,惩戒措施有限,约束力度不够,且只能对使用注册会计师这一“商标”的职业服务提供者进行约束,不能约束会计职业服务市场上的其他违规者。这对市场经济发展初期的国家而言,无疑加剧了会计职业服务市场的混乱;反之,对于政府监管模式,其相应缺乏自律管理所具有的灵活性和适应性。行业管理手段往往滞后于行业发展速度,不能及时发现和解决职业服务市场中存在的问题。同时,如果政府进行不当管制(如行政干预、行业垄断、部门分割等),则不但不能使注册会计师职业服务市场健康有序发展,反而会造成注册会计师职业服务质量低劣,公众利益不但得不到保护,反面会受到政府直接或间接的侵犯。综合上述分析,对于世界大多数国家,特别是对于市场经济发展初期,市场机制发育尚不成熟国家来说,注册会计师行业必须实行相对自律,即实行政府监管与行业自律相结合的管理模式。只有把两者有机结合起来,明确分工、相辅相成,才能促进注册会计师行业的健康发展。
根据我国目前行业发展的实际状况,注册会计师行业管理的最佳方式可参照证券业和保险业的模式,实行政府监管机构与行业协会完全分离的管理方式。政府监管机构履行行业管理职能,管理好会计市场的准入、市场秩序的维护和拓展等,行业协会要完全体现会员的意志,实行自律管理。中央可成立中介行业监管决策权;按照平台机制,下设若干行业协会。各省作为中央的派出机构实施管理。退一步讲,在当前我国市场经济正在转轨,政府职能转换尚不到位的特定特定时期(重新组建新的机构不太容易的情况下),为确保目前赋有“准政府”职能的行业协会职能到位,各省级协会可作为中注协的分会,实施全国人、财、物垂直管理,加快一体化进程。这样,既有利于对全国会计市场实行统一管理,也有利于发挥联动效应。
二是完善两个体系。即必须着手完善行业法律和自律监管两个体系。首先,加快修改《注册会计师法》和相关法律、法规制度,完善行业法律体系。结合的形式将注册会计师、注册资产评估师的法律责任进一步明确下来,清除制约注册会计师行业发展的法律障碍。具体应该明确的法律责任有:脱钩改制前挂靠体制下事务所的法律责任问题,当前有限责任会计师事务所改为合伙制事务所后的法律责任问题,以及注册会计师行业和资产评估行业责任保险问题等。在此基础上,要充分考虑行业特点以及新体制、新形势的需要,结合当前行业上规模、上水平以及“三会”合并等重大举措的实施,相应修订现行规章制度或跟踪出台配套措施及实施细则,来保证政府措施的连续性和指导性,以此构建多层次的法律制度体系,以最适合的角度和方式对行业管理与发展提供操作依据。另外,世界经济的一体化和我国加入WTO的现实,迫使我们必须加强行业建设,加快行业发展的步伐,但任何事物的发展不可能一蹴而就,行业建设有采取分步走的发展战略。首先,要确定行业发展的终极目标;其次,要列出达到终极目标的时间表,并且制定出不同发展时期的理想模式。在此基础上,特别考虑我国东西部发展差距悬殊这一基本国情,要允许处于不同发展阶段的各区域找到一条适合自己的发展道路。行业管理各项政策措施要与之相适应,既要有一定的前瞻性又不能脱离实际。良性的会计市场运行机制要有一个培育的过程,否则好的愿望不一定有好的效果,有时甚至适得其反。比如,基于我国区域经济发展不平衡的现实,加之注册会计师的很多法定业务具有不可替代性,希望中注协在制定有关政策时,要充分考虑以上因素,切实做到政府出台因地制宜、因时制宜。对于偏远或经济欠发达地区,应适当放宽办所条件,以免形成业务真空。
其次,严格区分与界定政府监督与行业自律管理的职责范围,完善行业自律管理体制。受财政部门委托,各级协会一直对行业履行着部分行政管理职能,主要体现在政策制定、准则发布、批准设立事务所、组织注册会计师资格考试等方面。对注册会计师注册、年检、后续教育等则属自律管理职能。从目前的行业监管与处罚体制看,对行业内违规师、所的处理或惩戒行为全部提升到了行政处罚。由于实施行政处罚的主体资格与协会的定位不相适应,而且协会无法通过行政处罚及时解决、处理行业自律管理中的所有问题。因此,为完善自律管理体系,必须将行业惩戒与行政处罚严格分离,建立行业自律性惩戒规则,如对注册会计师从注册到抄牌退出都应做出明确的行业自律性惩戒制度。
第三,加强“三项建设”。即必须加强事务所业务质量评价体系建设,加强事务所体制建设以及加强行业形象建设。
首先,必须加强会计师事务所业务质量评价体系建设,丰富和完善行业监管手段。前已指出,由于考核上的粗放性,协会对事务所的一些重要指标,如事务所的发展潜力、社会信誉、员工素质等均缺乏必要的、行之有效的量化考核,并且不能把事务所的评价最终归结到对业务质量的考核上。因此,考核结果就很难真实反映出一个事务所的综合实力。从另一个角度讲,行业协会当前仍然袭着发现一个惩处一个的“单打一”式的政府惩罚方式,往往会导致行业监管的盲目性,也至使一些弄虚作假、违规执业者成为漏网之鱼。因此,为改变当前行业监管的被动书面,应该对事务所的执业质量从总体上进行把握和评判,可建立事务所业务质量评价体系,利用科学的量化指标对执业机构的业务质量排出优劣顺序,以此作为建立注册会计师退出机制的基础依据。并逐步促使政府部门改变当前直接检查事务所质量的做法。
其次,必须加强会计师事务所体制建设,积极推进有限责任事务所向合伙制经营方式过渡。实践证明,当前我国绝大多数事务所采取的有限责任组织形式,并不适合会计师事务所这一“人合”组织。在实际运行过程中,这种组织形式已经对事务所的内部决策、人事管理、利益分配等带来不同程度的负面影响,直接导致了事务所内讧严重、质量不高、信誉低下等现实问题。因此,有限责任会计师向合伙制或有限合伙制的有序转型已成为必然趋势,且刻不容缓。根据国际会计市场的发展形势,在推动事务所转型的过程中,应尽快出台合伙制或有限合伙制的法律配套文件,并研究现有有限责任会计师事务所向合伙制过渡的合适途径和具体方案。实行合伙制后,目前存在的分所能否签发报告、事务所合并后的法律责任以及职业保险等问题即可理顺。
三是,必须加强行业形象建设,努力营造良好的外部执业环境。当前,因注册会计师违规操作、弄虚作假而遭受新闻曝光、行政处罚的现象比比皆是,严重影响了注册会计师行业的社会形象。政府部门和社会公众在某种程序上往往把注册会计师同“弄虚作假”四个字划上等号。客观上讲,之所以出现以上现象,主要是行业中确有个别职业道德败坏,明有劣迹的害群之马,影响着行业的整体形象。但是从根本上讲,还是在于政府部门乃至社会各界对注册会计师行业仍然不了解并缺乏应有的认同感。因此,当前行业必须要借助整顿和规范市场经济秩序这个有利契机,一方面规范内部;另一方面要影响外部实施综合治理,并采取各种措施加大宣传力度,让各级领导和社会各界认识、理解和支持注册会计师,重塑行业良好的社会形象。一是可通过自身网站、会刊、工作简报等宣传渠道并借助各类新闻媒体,对行业政策、工作成果以及师所风采进行适时的宣传报道,切实反映出注册会计师和资产评估行业在市场经济建设中的地位和作用;二是要从加强行业学术交流和专业理论研究入手,充分利用和发挥行业专业知识的资源优势,定期组织行业内有关方面的专家进行学术研究和理论探讨,为政府部门经济决策提供信息、咨询等参考性的意见和建议,并通过人大、政协等国家权力部门参与有关重大改革措施、法律法规的制定,以此提升行业的知识含量和社会影响力。


                                省 注 协
                        二ОО一年十二月十二日