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·学习考察加拿大财政国库管理模式的思考与启示 ·

　　　　加入时间：2006-7-8　　　　阅读次数： 763

                                    ■  湖南省国库集中支付核算局局长  刘克邦

　　前不久，笔者曾随财政部国库司组织的财政国库管理体制考察团赴加拿大学习考察。考察期间参观访问了加拿大联邦下议院、财政部、国库委员会、出纳总署、渥太华市、安大略省，听取了加拿大有关部门、地方政府财政国库管理模式的情况介绍，深感加拿大政府财政管理尤其是国库管理的观念和做法有其先进的方面，十分值得我们学习和借鉴。
　　一、加拿大政府国库管理体制情况概述
（一）加拿大各级政府事权和财权的划分
加拿大由三级政府构成，即联邦、省区和城市一级。加拿大宪法划分了联邦和省一级政权的权力和责任。城市一级（地方）政府没有宪法上意义上的权力，他们的职能由其他一级政府的授权。联邦政府的主要事权包括：国防、犯罪法律、就业保险、贸易和商务、货币和金融、邮政服务、调查与统计、专利和知识产权、印第安事务、公民权。省和区政府更关注地方性事务，省一级政府基于他们自身的权利而存在，省是根据1867年宪法而创立的，区一级是通过联邦法律制定的一些特殊的事权而产生的。省区政府的事权包括：财产和公民权利、司法、教育、医疗、社会救助、城市管理机构。城市一级政府的事权：水提供和污水处理、废品回收、公共交通、学校和图书馆、应急服务。
　　各级政府收入的来源划分：联邦有个人和公司所得税、销售税、工薪税、海关进口税、非居民和用户燃油费和税；省区有转移支付收入、个人和公司所得税、销售税、工薪税、资源特许收入、博彩收入、酒利润、财产税、用户费和燃油税；城市一级有转移支付收入、财产税、用户收费及有限开征的燃油税。
　　可以看出，加拿大各级政府的事权与财权高度统一，划分得十分清楚，各干各的事，各用各的钱，上下级决不越界。联邦政府、省一级政府都拥有较大的事权，尤其是省一级政府，而省以下地方从法律上权力较小。与之相适应的是，三级政府享有的财权和承担的事权也是这样，如教育、医疗都主要是省级政府承担，市一级不承担，主要是解决国民享有均等化的基本服务问题。主要税种由联邦与省共享，如个人所得税、公司所得税，销售税联邦为7%，省一级基本上为8%，销售税高达15%，实行价外税。
　　（二）加拿大联邦政府财务支出管理与执行机构
　　加拿大联邦政府财务支出管理机构、执行机构和监督机构是分设的，包括国库委员会、财政部、出纳总署、审计总长等，它们互相独立、相互制约，保证联邦政府预算尤其是政府财务支出依法、规范、有序、有效运行。
　　1、国库委员会（Treasury Board）：它是负责所有支出批准和收入分配的委员会。是内阁中一个法定性的委员会，所有涉及财政支出的政策建议必须单独地经过国库委员会的批准。它负责政府财政、人事和行政管理事务，就会计、审计和评估，合同和财政管理及其他一些领域制定政策性框架。国库委员会被视为政府总经理，也是公务员的总雇主，它制定以上领域的政策，审查和批准政府各部门提交的支出计划建议，并且评估经批准的项目的执行情况。国库委员会主席（President）负责将内阁批准的政策和项目付诸实施，并为政府各部门提供所需要的资源和完成相应工作的行政环境。国库委员会有其行政性的执行机构，称国库大臣（Secretariat）。这一职位在1966年才成为一个独立的部门，此前是财政部的组成部分。
　　2、国库部（Treasury Board Secretariat）：它是国库委员会下设的一个部级执行机构，具体履行国库委员会的各项职能。包括：为国库委员会的部长们提供支持；确保财务控制系统和过程的质量和整合性；制定财务管理和控制政策；负责内部审计和制定评估标准；向出纳总长就月度财政报告和年度公共账户执行情况提出指导性要求。国库部由国库大臣领导，国库大臣向国库委员会主席报告。国库大臣也是财务总监（Comptroller General），国库大臣在支持内阁支出审查委员会上担当举足轻重的角色。国库部下设预算办公室和管理委员会；预算办公室负责支出管理系统，负责财政支出和管理的评估，负责资金的再分配；负责挑战性的事务。管理委员会负责建立和监测行政管理政策。
　　3、财政部（Department of Finance）：主要职能是，通过调查、预测与评估，提出经济和财政事务政策建议；帮助编制预算;分析和设计税收政策；制定加拿大银行金融制度；经管统一的收入资金（一般预算收入）；监督、指导和控制所有没有指派给其他部或者国库委员会的财政事项；与国库委员会共同负责年终决算的表格和内容的制定；准备和出版月度财政监测报告。
　　4、出纳总署（Receiver General）：与公共工程和政府事务部合署，出纳总长在这里既是一个职位，也代表一个部门。其职能是：控制合并收入资金账户，这个账户是所有公共收入资金存入出纳总长账户借方的一个账户，也就是一切联邦政府收入归集的单一账户，这一账户下记录着所有的政府收入的交易；提供国库管理服务；实行财政集中性支付，签署每笔国库现金支付，向为联邦政府预算项目提供商品和劳务服务的收款人提供支付业务服务；保持政府会计核算；编制加拿大年度公共账务，即决算；编制每月和年度财政执行报告。出纳总长还要负责确认、比配各种支付申请，调查潜在的欺诈项目，保有赎回的支付，撤消支付，并回应来自部门和金融部门提出的支付咨询。
　　5、审计总长（Auditor General）：审计加拿大公共会计报告并为之公正性提供保证；审计重大公共项目运行绩效；独立地直接向议会报告审计结果。
（三）政府财务支出管理执行模式
加拿大包括政府财务支出在内的预算是政府每年公布的最重要的文件，预算需要根据政府的财政、经济和社会发展的优先级次，预算中再充分体现在施政纲领中所承诺的事项，同时要关注考虑公众的意见。由财政部提出财政政策目标，关税政策，转移支付政策，并向其他部门提出项目方面的政策建议。预算批准后，在审计总长和法定制度的监督和控制下，由包括出纳总长、各部门单位在内的预算执行机构实施，任何部门不得变更预算和超额支出。预算执行后，由审计总长独立组织审计，审计结果直接向议会报告。加拿大的年度预算从编制、执行到完成，分五个阶段，历时三个年度，每个阶段分别编制相对应的文件：

（四）出纳总长的单一账户管理
早在1764年，加拿大就设出纳总长一职。1935年，加拿大央行成立，政府以出纳总长名义在央行开设统一账户，出纳总长统一签发支票。1985年至今，出纳总长严格控制各部账户；采取新方法补偿银行提供的服务，不再以维持一定的账面存款余额作为对银行的报偿；由加拿大央行每天两次代为拍卖账上盈余现金；所有支付业务实施电子付账；央行为出纳总长账户结余款支付利息。在加拿大，出纳总长在央行的单一账户是最重要的，是联邦几乎一切财政收支的账户，各部门不再有自己的实际现金意义的账户，只是由出纳总长在中央银行的单一账户下为各个部门开设用于会计核算和系统处理用的明细账，除了授权极个别部门非常特殊用的小额支出账户及联邦在偏远地区的小额支付，以及用于医疗的支出外, 所有现金基本都实行集中化统一化管理。

加拿大出纳总长单一账户体系

                               资金流入

            资金流出

出纳总长资金支付流程（1）

支付申请
受款人     单位        出纳总长            支票
                                电子付款              受款人

                          信息
                                 $
                                 直接结算银行     或

清偿

加拿大央行                间接结算银行

出纳总长国库收入收缴流程

                     直接结算银行     $           加拿大央行

           信息     $
                                                                信息
交款人                         $                 信息
                                                                    出纳总长
信息     $
                                           信息

                             各部级单位

注：$代表资金。以上两种交款方式中，资金都必须当日划到出纳总长账户下。
为保证单一账户的安全性及其信息处理与反应的准确性，出纳总长采取一揽子控制措施：《财务管理法》及其法规、出纳总长令；逐日批准清偿与结算业务；央行每日向出纳总长通报当日现金拍卖结果；所有的支付令都通过电子手段由出纳总长签发；在支付系统设置一些行之有效的审核控制程序；通过待支付款账户和收入账户进行会计检查；每年对出纳总长账户和支付系统进行审计。
　　（五）政府财务信息系统管理
　　在加拿大联邦政府，目前各部门采用经过批准的7种财务管理软件，主要包括：政府财务管理系统（AMS）；通用部门财务管理系统（CDFS）（仅公共工程和事务部使用）；合并管理系统（CMS），（人事部使用）；自由平衡（FreeBalance）；一般管理会计和控制系统（G/X）；整合的部门财务系统 (Oracle)，（有6个部门使用）；整合财务和实物管理系统（IFMS-SAP）（有包括税务局、国防部、外交部等24个部门使用）。从加拿大联邦政府部门看，Oracle 和IFMS-SAP是运用最为广泛的财务管理软件。加拿大政府实行的是统一集中的财务管理信息系统，政府各部门的数据库满足与单一账户和中央财务处理系统相连结，政府各部门的会计核算系统与出纳总长单一账户、中央财政管理报告系统、月度执行报告系统、决算系统及银行支持系统都相连结,信息沟通。各系统之间通过将一个系统数据传送到另一个系统的方式，或者说一个系统从另一个系统提取所需要的数据。目前，联邦政府正在采取措施进一步整合这些分散系统，向更高层次集中统一的信息管理模式迈进。
　　在网络构建上，加拿大政府部门充分运用了Internet网的技术条件，通过门户、身份证认可、安全防护软件来保证政府财务信息系统的安全，而无需通过租用专用光纤线的方式将政府财务管理网与外网实行物理上隔离，从而节省了大量的系统网络建设成本和维护开支。
　　二、对我国国库管理制度改革的思考与启示
（一）国库资金支付安排要体现公共性的理念
从公共性来说，实际上应该从预算编制和管理的源头说起。加拿大财政只负责国家管理、社会事务、社会保障、公共救助、安全处置等范围的开支需要，对经济营运对象则实行“零支付”政策，使之在一个起跑线上公平公正地展开市场竞争，最大程度地发挥各自识别和驾驭市场的潜能，达到经济运行社会效率的极致水平，预算安排和国库供应的目标明确，范围清晰，行为规范，充分体现了公共财政的管理理念。目前，我国从中央到地方，财政预算的安排和执行，国库资金支付和使用，包罗万象，包办一切，一方面许多不该纳入财政预算范围的项目和内容在财政预算中安排，不该从国库资金中支付的投资和经费在国库资金中支付，另一方面许多不该由政府负责的项目和内容反而在财政预算中给予安排，使得我国中央财政和各级地方财政干预市场经济运转过多，“政府意志”过于浓厚，影响公平竞争环境，不能充分发挥为政府管理公共事务、服务经济协调发展、维护社会稳定提供强劲财力支撑的保障功能和作用。我们应该学习和借鉴加拿大财政和国库管理的经验，理性地认识到我国财政在这方面管理的劣根性、落后性和反经济规律性，真正做到有所为，有所不为，抓紧步伐、加大措施摒弃传统的理财思路、方法和模式，纠正“错位”和“越位”，尽快“到位”和“补位”，迅速从热衷于干预和涉猎市场经济中解脱出来，使国库资金支出向公共事务、公共产品倾斜，充分体现财政功能的公共性。
　　（二）国库资金支付管理要坚持统一性原则
　　对政府各部门各单位的财务行为和账户设置，加拿大是高度统一、严格管理和控制的。无论联邦政府，还是省区，或者市一级，都是实行单一账户为主体的模式，政府一切收入要进入单一账户，所有支出从单一账户直接支付。尽管联邦政府也允许极少数部门有特殊账户，但这些账户开设、批准、银行安排都由出纳总长决定，在严格的控管下使用，出纳总长有权撤销或者停止某一部门账户授权签发支票的权利。与加拿大比较，目前我国特别是地方各级财政的预算和国库资金支出管理是低水平的。变更预算、截留、挪用、转移国库资金，多头开设银行账户，私设“小金库”，滥发、私分、贪污公款等违纪违法行为时有发生。因此，一方面要坚定不移地推行和深化国库集中支付改革，所有使用财政性资金的预算单位都必须纳入国库集中支付。同时，加强对预算单位账户的统一管理，原则上一个预算单位只能开设一个银行账户，执行一个财务制度，所有财政性资金在一本财务账上核算。随着改革的深入和制度的进一步完善，要逐步缩小预算单位授权支付的份额，工资支出、政府采购支出都要通过财政直接支付来完成。另一方面要建立健全严格规范的政府财务支出与账户的管理控制制度和严厉的财务违纪惩处制度，加大对单位财务支出的监控力度，将单位财务支出中的违纪违规甚至违法行为控制在最低程度。
　　（三）国库资金支付流转要实现有效性的结果
　　从效率性来说，包括国库资金支付运转成本的降低、流转速度的加快和静态时点效用的发挥。对于国库资金的现金收付，加拿大专设国库单一账户体系，通过建立专门支付管理信息系统，由独立于财政部之外向总理负责的出纳总长统一管理，实现了预算编制和预算执行的有效分离，排除了预算安排和资金使用中一切不恰当因素的干扰和影响，实现了国库资金营运管理的独立性和专业性，不仅国库资金收付运转成本低、流转速度快，而且通过网络系统信息反映快、数据准确的优点，及时掌握国库资金闲置部分的静态存量和时段情况，将暂不使用的国库资金实存现金通过向商业银行拍卖或购买债券投资于无风险领域生息增值。我们应该借鉴加拿大国库资金营运管理经验，从体制上、制度上和手段上改进管理模式和操作方法，降低国库资金收付流转成本，提高时效，在确保支付安全的前提下实现国库闲置资金的有效利用和升值。目前，从中央到地方，在现有的国库管理机构的基础上成立既管理国库资金又支付国库资金的专职机构，定员定编定职定岗，统一指挥，内部分工，各司其职，代表政府管理和支付国库资金。各级财政部门没必要挂两块牌子，将国库管理机构和国库执行机构分开，以精简机构和人员，有效利用人力资源，降低内部消耗，提高工作效率。制度上要科学严密，有章可循，操作灵便，控制有效，节减操作环节，降低工作成本。手段工具要符合办公现代化和电子政务的发展要求，保证支付业务既及时快捷，又安全可靠。通过集中支付，大量闲置国库资金不再分散在各个预算单位，聚集在国库里，除了采取国库存款计息的办法外，应引入市场价值的观念，在确保安全的前提下将一部分闲置国库资金以一定方式投资于低风险资金营运和使用领域与部门，使之生息生利升值，以降低和补偿国库资金支付运转整体成本。
　　（四）国库资金支付系统要满足先进性的需要
　　国库集中支付改革的成功与否，或者是说国库集中支付运转的效率高与不高，取决于支付系统的功能保证和技术支撑。加拿大的支付信息处理系统开发期限早，覆盖面大，技术先进，功能较强，且不满足于现状，还在大量投入，不断修改、完善。我们现在开发试用的支付信息系统，特别是运用于各地的地方版支付系统，从开发到试用就显现出许多低水平情况和令人很不满意的地方。作为“金财工程”的核心内容支付信息系统，应该有领先级现代信息技术实力的开发组织和雄厚的技术队伍力量作保证，才能够开发、完善和维护好起点高、功能强、集约程度先进的国库集中支付系统软件。对照加拿大的经验，我们需要一个好的系统软件产品，必须要找上一个有能力有实力制造好产品的工厂。不管是中央版还是地方版支付系统软件的开发，应该通过向社会招标选择具有世界级水平或者至少是全国领先级水平的组织力量来承担，从技术基础上保证产品质量和运用高效。同时，系统软件建设要立足现实，从长设计，在大框架里要考虑社会经济形势发展趋势的需要，考虑我国电子政务和信息工程发展趋势的需要，考虑与政府财政与单位财务管理其他相关系统配套和衔接的需要，在具体的功能上要尽量考虑周全周到一些，满足于国库集中支付业务的各项需求，与国库管理制度改革内容保持协调一致，要在保证系统安全运行的前提下，考虑国库支付系统与财政现代化办公系统、预算编审系统、工资统发系统、非税收入管理系统、政府采购管理系统进行整合，共建在一个大系统平台上，与人民银行国库管理系统和清算系统、代理银行支付系统、预算单位会计核算系统的有效接口，实现上下级财政国库支付系统的连通，使之信息互通，资源共享，适应程度高，辐射功能强。